Stellungnahme des VKMK – Der Kitaverband zum „Referentenentwurf eines Gesetzes zur Verbesserung der Startchancen von Kindern und zur Qualitätsentwicklung in der Kindertagesbetreuung“
I. Vorbemerkung
Der VKMK – Der Kitaverband begrüßt das Ziel des Referentenentwurfs, die Entwicklungs- und Bildungschancen von Kindern zu verbessern und bundesweit verbindliche Qualitätsanforderungen in der Kindertagesbetreuung zu etablieren. Frühkindliche Bildung ist der erste und wirkungsmächtigste institutionelle Abschnitt der Bildungsbiografie. Aufgrund teilweise stark divergierender Standards und Schwerpunktsetzungen innerhalb der Bundesrepublik sind die Bildungschancen von Kindern weiterhin in erheblichem Maße von ihrem Wohnort abhängig. Bundesweit verbindliche Qualitätsstandards können einen wichtigen Beitrag zur Verringerung dieser Bildungsungleichheiten, zur Weiterentwicklung der pädagogischen Qualität und zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse leisten.
Der vorliegende Referentenentwurf enthält hierfür wichtige Ansätze. Positiv hervorzuheben sind insbesondere die gesetzliche Verankerung bundesweiter Qualitätsanforderungen, die stärkere Berücksichtigung struktureller Qualitätsmerkmale sowie die vorgesehene Unterstützung von Einrichtungen in herausfordernden Lebenslagen. Gleichzeitig bleibt der Entwurf in zentralen Punkten hinter seinem Anspruch zurück. Insbesondere die fehlende Konkretisierung verbindlicher Qualitätsstandards und die nicht dauerhaft gesicherte Finanzierung gefährden die nachhaltige Umsetzung der vorgesehenen Maßnahmen. Dies wiegt umso schwerer, als der Entwurf dauerhafte und einklagbare Aufgaben begründet, während die Bundesbeteiligung bereits wenige Jahre nach Inkrafttreten schrittweise abgesenkt wird.
II. Finanzierung dauerhaft und vollständig absichern
Der Bund stellt den Ländern 2027 und 2028 jeweils 1,493 Milliarden Euro, 2029 1,243 Milliarden Euro und ab 2030 jährlich 993 Millionen Euro zur Verfügung. Damit sinkt die jährliche Bundesbeteiligung innerhalb von drei Jahren um rund 33,5 Prozent. Die materiellen Verpflichtungen der Länder werden währenddessen ausgeweitet und gelten dauerhaft fort.
Die vom Entwurf selbst ausgewiesenen jährlichen Kosten allein für die Sprach- und Entwicklungsstandsfeststellungen, die Planung und Begleitung anschließender Fördermaßnahmen, zusätzliche Fachkräfte in Einrichtungen in herausfordernden Lagen sowie die Einführung eines verbindlichen Fachberatungsschlüssels belaufen sich bundesweit bereits auf rund 1,411 Milliarden Euro. Ab 2030 stehen für die Umsetzung der mit dem KiTa-Startchancen- und Qualitätsentwicklungsgesetz neu verankerten Maßnahmen jedoch insgesamt nur noch 993 Millionen Euro an Bundesmitteln zur Verfügung. Damit übersteigen bereits die für einzelne Maßnahmen des Gesetzentwurfs erforderlichen Aufwendungen die vorgesehene Bundesbeteiligung. Tarif-, Preis- und weitere Umsetzungssteigerungen sind hierbei noch nicht hinreichend berücksichtigt, sodass die tatsächliche Differenz zwischen den erforderlichen Aufwendungen und der vorgesehenen Bundesbeteiligung voraussichtlich noch deutlich größer ausfallen wird.
Dies birgt die Gefahr erheblicher finanzieller Mehrbelastungen für die Länder bei der Umsetzung der gesetzlichen Anforderungen. Kann die hieraus resultierende Finanzierungslücke nicht aus den ohnehin begrenzten finanziellen Handlungsspielräumen der Länder geschlossen werden, wird sich dies unmittelbar auf das Angebot sowie die Qualität der frühkindlichen Bildung auswirken. Verstärkt wird diese Entwicklung durch den Wegfall der Bundesfinanzierung für Maßnahmen, welche die Länder im Rahmen des bisherigen KiTa-Qualitäts- und -Teilhabeverbesserungsgesetzes etabliert haben.
Die Forschung–insbesondere die Arbeiten des Bildungsökonomen James J. Heckman–zeigt, dass Investitionen in qualitativ hochwertige frühkindliche Bildung zu den volkswirtschaftlich rentabelsten öffentlichen Investitionen zählen und langfristige gesellschaftliche Erträge von bis zu 13 % pro Jahr erzielen können.¹ Eine Finanzierung, die den gesetzlichen Qualitätsansprüchen nicht gerecht wird, gefährdet daher nicht nur die Umsetzung der mit dem Gesetzentwurf verfolgten Qualitätsziele, sondern auch die mit qualitativ hochwertiger frühkindlicher Bildung verbundenen langfristigen gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Effekte.
Der VKMK fordert daher:
Die Bundesmittel müssen mindestens in Höhe der nachgewiesenen tatsächlichen Mehrkosten bereitgestellt werden.
Die Mittel dürfen ab 2030 nicht abgesenkt werden.
Die Finanzierung muss dauerhaft gesetzlich abgesichert werden.
Personalkosten müssen entsprechend der Tarifentwicklung dynamisiert werden.
Sach- und Verwaltungskosten müssen entsprechend der tatsächlichen Kostenentwicklung fortgeschrieben werden.
Bereits bestehende Länderleistungen dürfen nicht auf den Bundesanteil angerechnet werden, soweit dadurch keine zusätzliche Qualitätsverbesserung eintritt.
Für Länder, die bereits über die vorgesehenen Mindeststandards hinausgehen, muss ein Bestandsschutz beziehungsweise eine Äquivalenzregelung geschaffen werden.
III. Keine Benachteiligung von Ländern mit fortgeschrittenen Qualitätssystemen
Berlin verfügt bereits über ein engmaschiges Qualitäts- und Finanzierungssystem. Hierzu zählen insbesondere das KitaFöG einschließlich der VOKitaFöG, die QVTag, die RVTag, das Berliner Bildungsprogramm, das BeoKiz-Verfahren, eine Sprachstandsfeststellung sowie kindbezogene Personalzuschläge und ergänzende Sprachförderstrukturen.
Diese Regelungen erfüllen die im Referentenentwurf vorgesehenen Standards in weiten Teilen bereits oder übertreffen sie gar. Soweit einzelne Standards noch nicht vollständig umgesetzt sind, bestehen hierfür vielfach bereits die notwendigen Strukturen oder befinden sich in der Umsetzung. Der Referentenentwurf trägt der Ausgangslage von Ländern, die die im Entwurf verankerten Qualitätsstandards bereits heute in wesentlichen Bereichen erfüllen, bislang nicht hinreichend Rechnung. Die Kostenberechnung des Entwurfs zieht bestehende personelle Ressourcen in mehreren Bereichen ausdrücklich nicht ab, weil bundesweit keine einheitlichen Daten vorliegen. Zugleich bleibt offen, in welchem Umfang Länder bereits bestehende Systeme auf die Bundesanforderungen anrechnen dürfen. Dies birgt zwei gegenläufige Risiken:
Fortgeschrittene Länder erhalten keine ausreichenden zusätzlichen Mittel, weil vorhandene Strukturen als Erfüllung des Bundesstandards behandelt werden.
Weniger weit entwickelte Länder können mit denselben Mitteln zunächst neue Mindeststrukturen aufbauen.
Bundesweite Mindeststandards dürfen jedoch nicht dazu führen, dass Länder mit bereits aufgebauten Qualitätsstrukturen finanziell schlechtergestellt werden.
Der VKMK fordert daher eine gesetzliche Äquivalenzregelung:
Gleichwertige oder weitergehende landesrechtliche und vertragliche Maßnahmen müssen als Erfüllung der Bundesstandards anerkannt werden. Die auf das Land entfallenden Bundesmittel müssen gleichwohl vollständig für zusätzliche Qualitätsentwicklung im jeweiligen Handlungsfeld eingesetzt werden können.
IV. Ganzheitliches Bildungsverständnis erhalten
Mit § 22 SGB VIII-E Abs. 3 wird der Förderauftrag konkretisiert und umfasst künftig neben der sprachlichen Förderung ausdrücklich auch die Förderung von Selbstregulationsfähigkeiten, grob- und feinmotorischen Fähigkeiten sowie mathematischen Fähigkeiten. Mit dieser Konkretisierung werden zentrale Kompetenzbereiche benannt, die für die kindliche Entwicklung und frühkindliche Bildung von wesentlicher Bedeutung sind. Darüber hinaus werden bei Bedarf ergänzende Fördermaßnahmen zur Unterstützung der alltagsintegrierten Förderung vorgesehen.
Gleichzeitig birgt die ausdrückliche Hervorhebung einzelner Kompetenzbereiche in Verbindung mit der Streichung der bislang offen formulierten „sonstigen Fähigkeiten“ die Gefahr einer Verengung des bislang ganzheitlich ausgestalteten Förderauftrags sowie einer Hierarchisierung einzelner Bildungs- und Entwicklungsbereiche. Frühkindliche Bildung folgt nach nationalem wie internationalem fachlichem Verständnis einem ganzheitlichen Bildungsverständnis, das die Entwicklung des Kindes in ihrer Gesamtheit in den Blick nimmt und nicht auf einzelne Kompetenzbereiche reduziert werden kann.² Die ausdrücklich hervorgehobenen Förderbereiche sind wichtige Bestandteile eines ganzheitlichen Bildungsverständnisses, bilden den Förderauftrag jedoch nicht abschließend ab.
Demgegenüber bleibt eine Konkretisierung der Voraussetzungen, unter denen ergänzende Fördermaßnahmen als „erforderlich“ anzusehen sind, sowie des hierfür maßgeblichen fachlichen Maßstabs aus. Dies birgt das Risiko einer uneinheitlichen Anwendung und einer Verschiebung des Verständnisses vom Verhältnis alltagsintegrierter und ergänzender Förderung, bei der ergänzende Maßnahmen gegenüber der alltagsintegrierten Förderung an Bedeutung gewinnen. Eine solche Entwicklung liefe dem fachlich anerkannten Grundsatz zuwider, wonach alltagsintegrierte Bildungs- und Förderprozesse die Grundlage frühkindlicher Bildung bilden und ergänzende Maßnahmen nur bei fachlich begründetem Unterstützungsbedarf hinzutreten sollen.
Der VKMK fordert daher:
Den ganzheitlichen Bildungs- und Förderauftrag der frühkindlichen Bildung uneingeschränkt zu erhalten und eine gesetzliche Hierarchisierung einzelner Bildungs- und Entwicklungsbereiche zu vermeiden.
Die Voraussetzungen für ergänzende Fördermaßnahmen sowie den hierfür maßgeblichen fachlichen Maßstab gesetzlich näher zu konkretisieren.
V. Fachberatung stärken, bestehende Strukturen anerkennen
Der in § 22a SGB VIII-E vorgesehene verbindliche Fachberatungsschlüssel sowie verbindliche Fort- und Weiterbildungsmaßnahmen für pädagogische Fachkräfte sind grundsätzlich zu begrüßen. Beide sind zentrale Instrumente einer nachhaltigen Qualitätsentwicklung in der Kindertagesbetreuung.
Allerdings müssen trägerbezogene, verbandsbezogene und öffentliche Fachberatung sowie bestehende Fort- und Weiterbildungsstrukturen gleichermaßen berücksichtigt und anerkannt werden. Bereits heute verfügen viele freie Träger und ihre Verbände über etablierte Fachberatungssysteme und Qualifizierungsangebote, die einen wesentlichen Beitrag zur Qualitätsentwicklung, Organisationsentwicklung sowie zur fachlichen Begleitung der Einrichtungen leisten. Eine ausschließliche Konzentration auf die Jugendämter würde der pluralen Trägerlandschaft und den bestehenden Unterstützungsstrukturen nicht gerecht.
Kritisch zu bewerten ist zudem die vorgesehene zeitlich gestufte Einführung der Regelungen. Während § 22a Absatz 1 SGB VIII-E bereits ab 2029 gelten soll, ist das Inkrafttreten des Fachberatungsschlüssels nach § 22a Absatz 3 SGB VIII-E erst für das Jahr 2032 vorgesehen. Mit den Änderungen des SGB VIII werden auf die Träger bereits ab Inkrafttreten zahlreiche zusätzliche Anforderungen zukommen. Diese sollten von Beginn an durch eine bedarfsgerecht ausgestattete und qualifizierte Fachberatung begleitet werden.
Darüber hinaus greift die Aufgabenbeschreibung der Fachberatung in § 22a Absatz 3 SGB VIII-E zu kurz. Die dort genannte Begleitung der Qualitätsentwicklung sowie die Förderung der sprachlichen Entwicklung und der weiteren Entwicklungsbereiche bilden lediglich einen Teil des tatsächlichen Aufgabenspektrums ab. Eine zu enge gesetzliche Beschreibung birgt die Gefahr, dass diese Aufgaben bei der Bemessung der erforderlichen Fachberatungsressourcen unberücksichtigt bleiben. Zugleich sollten die fachlichen Anforderungen an Fachberater:innen gesetzlich näher konkretisiert werden, um angemessene Qualifikationsstandards für die Wahrnehmung der Aufgaben der Fachberatung sicherzustellen.
Der VKMK fordert daher:
eine funktionale statt institutionelle Anerkennung von Fachberatung sowie Fort- und Weiterbildungsstrukturen,
Trägerwahlfreiheit bei der Nutzung qualifizierter Fachberatung sowie bei Fort- und Weiterbildungsangeboten,
die vollständige Finanzierung der Fachberatung sowie von Fort- und Weiterbildungsangeboten freier Träger und ihrer Verbände,
Vermeidung von Doppelstrukturen,
angemessene Qualifikationsstandards für Fachberater:innen,
ausreichende Ressourcen für Vor- und Nachbereitung, Dokumentation und Fortbildung der Fachberatung.
VI. Personalausstattung konkretisieren
§ 22b SGB VIII-E ist fachlich einer der bedeutsamsten Teile des Entwurfs. Die Norm erkennt erstmals ausdrücklich an, dass eine angemessene Personalausstattung nicht allein aus der rechnerischen Anwesenheitsrelation besteht. Hierbei sind sowohl die unmittelbare als auch die mittelbare pädagogische Arbeit zu berücksichtigen, ebenso Ausfallzeiten aufgrund von Urlaub oder Krankheit sowie Zeiten für Fort- und Weiterbildung, Leitungsaufgaben und Praxisanleitung. Diese Klarstellung, die den seit Langem von der Fachwelt erhobenen Forderungen entspricht, wird ausdrücklich begrüßt. Sie bildet die vielfältigen Zeitanteile pädagogischer Arbeit erstmals gesetzlich ab und stellt damit einen wichtigen ersten Schritt hin zu einer bedarfsgerechten Bemessung der Fachkraft-Kind-Relation dar.
Sie bleibt jedoch ohne quantitative Mindestwerte und ohne verbindlichen Umsetzungspfad weitgehend programmatisch. Da sich die Bemessung der Personalressourcen für die unterschiedlichen Aufgabenbereiche derzeit zwischen den Ländern unterscheidet, birgt die Offenheit der Norm ein großes Auslegungspotenzial. Die personellen Voraussetzungen für eine qualitativ hochwertige frühkindliche Bildung bleiben damit weiterhin maßgeblich vom jeweiligen Bundesland abhängig. Ohne verbindliche Mindeststandards werden die bestehenden Unterschiede in der Personalausstattung voraussichtlich nicht wirksam reduziert.
Daher sollte die Ausgestaltung verbindlicher bundesweiter Mindeststandards als schrittweise zu erreichendes Ziel vereinbart werden. Als fachliche Grundlage sollten die von der Bertelsmann Stiftung empfohlenen Fachkraft-Kind-Relationen von 1:3 für Kinder unter drei Jahren und 1:7,5 für Kinder ab drei Jahren bis zum Schuleintritt dienen.³ Ergänzend sind eine bundesweit einheitliche und fachlich fundierte Quote für die mittelbare pädagogische Arbeit sowie verbindliche Bemessungsmaßstäbe für realistische Ausfallzeiten aufgrund von Krankheit und Urlaub sowie für Zeiten der Praxisanleitung, Leitungsaufgaben und Verwaltung festzulegen. Grundlage hierfür sollten aktuelle wissenschaftliche Erkenntnisse und empirische Daten sein. Die hieraus entstehenden zusätzlichen Personalkosten dürfen nicht zu einer finanziellen Mehrbelastung der Kita-Träger führen und müssen vollständig refinanziert werden.
Der VKMK fordert daher:
einen verbindlichen Stufenplan für bundesweite Mindeststandards auf Grundlage wissenschaftlich empfohlener Fachkraft-Kind-Relationen,
eine eigenständige Quote für mittelbare pädagogische Arbeit,
die vollständige Berücksichtigung realistischer Ausfallzeiten,
verbindliche und zusätzlich finanzierte Praxisanleitungszeiten,
angemessene Leitungs- und Verwaltungsressourcen,
eine eindeutige Trennung zwischen rechnerischem Personalschlüssel und tatsächlich verfügbarer Fachkraft-Kind-Relation.
VII. Sprach- und Entwicklungsstandsfeststellung fachlich anschlussfähig gestalten
Der VKMK unterstützt eine frühzeitige, wissenschaftlich fundierte und verbindliche Feststellung von Sprach- und Entwicklungsständen, wie sie mit § 22c SGB VIII-E eingeführt werden soll. Voraussetzung für ihren Erfolg ist jedoch, dass die Ergebnisse der Erhebung stets im Zusammenhang mit einer alltagsintegrierten und kontinuierlichen Beobachtung betrachtet werden. Sie dürfen nicht allein der Feststellung von Sprach- und Entwicklungsständen dienen, sondern müssen zugleich eine Grundlage für die weitere pädagogische Planung und entwicklungsfördernde Unterstützung der Kinder bilden. Hierfür müssen die Verfahren entwicklungssensibel, mehrsprachigkeitssensibel und ressourcenorientiert ausgestaltet sowie an die pädagogische Praxis anschlussfähig sein.
Eine Sprach- und Entwicklungsstandserhebung bildet stets nur eine Momentaufnahme der kindlichen Entwicklung ab. Entwicklungsverläufe, Lernfortschritte sowie individuelle Stärken lassen sich hingegen erst im Rahmen einer kontinuierlichen alltagsintegrierten Beobachtung angemessen erfassen und einordnen. Werden Erhebungsergebnisse isoliert betrachtet, kann dies zu einer einseitig defizitorientierten Bewertung führen, welche der individuellen Entwicklung des Kindes nicht gerecht wird. Dies gilt insbesondere für mehrsprachig aufwachsende Kinder. Daher ist sicherzustellen, dass Mehrsprachigkeit bei der Auswertung der Erhebungsergebnisse als Teil individueller Bildungs- und Entwicklungsbiografien berücksichtigt und bei der weiteren pädagogischen Begleitung als Ressource einbezogen wird.
Mit dem BeoKiz-Verfahren wird in Berlin bereits ein wissenschaftlich fundiertes, ganzheitliches, alltagsintegriertes sowie ressourcen- und stärkenorientiertes Verfahren zur Beobachtung, Dokumentation und Einschätzung kindlicher Bildungs- und Entwicklungsprozesse flächendeckend eingeführt, das die Ableitung individueller Fördermaßnahmen ermöglicht und gelingende Übergänge in die Grundschule unterstützt. Die Einführung eines zusätzlichen bundesrechtlich vorgegebenen Verfahrens würde die Umsetzung des BeoKiz-Verfahrens erheblich beeinträchtigen und den Umsetzungsaufwand für pädagogische Fachkräfte und Träger sowie die damit verbundenen Kosten unnötig erhöhen. Ein Parallelverfahren wäre daher weder fachlich noch wirtschaftlich vertretbar. Stattdessen sollten die fachlichen Anforderungen an die Verfahren und ihre Anwendung sowie an die Qualifikation der durchführenden Fachkräfte gemeinsam mit den Ländern, der Wissenschaft und der Fachpraxis entwickelt werden.
Der VKMK fordert daher:
Bestehende wissenschaftlich fundierte Landesverfahren müssen anerkannt werden.
Der Bund darf kein zusätzliches Parallelverfahren erzwingen.
Die Anforderungen an Validität, Reliabilität, Qualifikation und Dokumentation müssen gemeinsam mit Ländern, Wissenschaft und Fachpraxis konkretisiert werden.
Die zwei Stunden Erhebungszeit je Kind müssen zusätzlich refinanziert und dürfen nicht aus der bestehenden Fachkraft-Kind-Relation entnommen werden.
Erhebung, Beobachtung und Förderung müssen dem ganzheitlichen Bildungsverständnis verpflichtet bleiben und dürfen nicht zu einer Verschulung der Kita führen.
Die Förderplanung muss auf die alltagsintegrierte pädagogische Arbeit ausgerichtet bleiben.
VIII. Datenübermittlung an Grundschulen nachbessern
Für die Kontinuität von Bildungsbiografien und die Anschlussfähigkeit individueller Förder- und Bildungsprozesse ist ein fachlich begründeter Informationsaustausch beim Übergang von der Kindertagesbetreuung in die Grundschule von zentraler Bedeutung.
Die in § 22c Absatz 2 SGB VIII-E vorgesehene Übermittlung von personenbezogenen Entwicklungs- und Förderinformationen auf Anforderung der Grundschule greift jedoch erheblich in die Rechte des Kindes und seiner Sorgeberechtigten ein. Daher sollte gesetzlich geregelt werden, welche Personen Zugriff auf die Daten erhalten, zu welchen konkreten Zwecken sie verwendet werden dürfen und wie die Beteiligung der Sorgeberechtigten sowie eine kindgerechte Beteiligung und Information der Kinder sichergestellt werden. Die Verwendung der Daten ist auf klar definierte pädagogische Zwecke zu beschränken. Eine Datenübermittlung darf nicht zu Etikettierungen, Vorfestlegungen oder Benachteiligungen beim Schuleintritt führen.
Ein erfolgreicher Übergang setzt jedoch nicht allein die Übermittlung von Informationen voraus. Ebenso erforderlich ist eine verbindliche Kooperation zwischen Kindertageseinrichtungen und Grundschulen, damit die gewonnenen Erkenntnisse fachlich aufgegriffen und in der weiteren Förderung berücksichtigt werden können. Der hierfür entstehende personelle und zeitliche Aufwand muss bei der Bemessung der Personalausstattung angemessen berücksichtigt werden.
Der VKMK fordert daher:
eine eindeutige gesetzliche Regelung der Zugriffsberechtigung für Entwicklungs- und Förderinformationen,
eine klare Zweckbindung der Datenübermittlung auf konkret definierte pädagogische Zwecke,
die verbindliche Beteiligung der Sorgeberechtigten sowie eine kindgerechte Information und Beteiligung des Kindes,
geeignete Schutzmechanismen zur Vermeidung von Stigmatisierungen,
die Sicherstellung der Richtigkeit, Aktualität und technischen Sicherheit der übermittelten Daten sowie den Ausschluss unzulässiger Zweckänderungen,
eine verbindliche Kooperation zwischen Kindertageseinrichtungen und Grundschulen,
die Berücksichtigung des hierfür erforderlichen personellen und zeitlichen Aufwands bei der Personalausstattung.
IX. Förderzeit von mindestens 30 Minuten eindeutig regeln
§ 22c Absatz 3 Nummer 2 SGB VIII-E verlangt mindestens 30 Minuten je Kind und Woche für die Planung und Begleitung der Förderung.
Der Wortlaut ist nicht hinreichend eindeutig. Zum einen kann er dahingehend verstanden werden, dass die Ressource für jedes untersuchte Kind oder nur für jedes Kind mit festgestelltem Förderbedarf bereitzustellen ist. Zum anderen lässt die Regelung offen, ob die 30 Minuten ausschließlich der Bemessung zusätzlicher Personalressourcen dienen oder zugleich einen zeitlichen Mindestumfang der Förderung festlegen sollen. Letzteres könnte dahingehend verstanden werden, dass Förderung in einem gesonderten Rahmen außerhalb der alltagsintegrierten Bildungs- und Förderprozesse zu erfolgen hat. Dies stünde in einem Spannungsverhältnis zum Grundsatz der alltagsintegrierten Förderung. Zudem würde eine pauschale zeitliche Mindestvorgabe den unterschiedlichen Förderbedarfen der Kinder nicht gerecht werden. Sollte die Regelung hingegen ausschließlich der Bemessung zusätzlicher Personalressourcen dienen, bedarf dies einer ausdrücklichen gesetzlichen Klarstellung.
Zugleich muss sichergestellt werden, dass die vorgesehenen Personalressourcen zusätzlich zur regulären Personalausstattung bereitgestellt und vollständig refinanziert werden. Die hierfür vorgesehenen Personalressourcen dürfen nicht lediglich rechnerisch in bestehenden Personalanteilen vermutet werden. Sie müssen im pädagogischen Alltag tatsächlich verfügbar sein.
Der VKMK fordert daher:
eine ausdrückliche Festlegung der anspruchsberechtigten Kinder,
eine gesetzliche Klarstellung zur Ausgestaltung der Vorgabe von mindestens 30 Minuten je Kind und Woche
eine gesonderte, kindbezogene und tarifdynamische Refinanzierung der Personalressourcen,
die vollständige Zusätzlichkeit gegenüber der regulären Personalausstattung,
eine praxisgerechte Möglichkeit, Ressourcen auf Einrichtungs- oder Trägerebene zu bündeln.
X. Startchancen-Kitas bedarfsgerecht bestimmen
Die nach § 22d SGB VIII-E zusätzliche Förderung von mindestens zehn Prozent der Einrichtungen ist grundsätzlich zu begrüßen. Positiv ist insbesondere, dass § 22d Absatz 1 SGB VIII-E neben der finanziellen Bedürftigkeit auch die Familiensprache, die sprachliche Entwicklung sowie weitere fachlich geeignete Kriterien für die Identifikation entsprechender Einrichtungen zulässt. Damit erkennt der Entwurf an, dass ein pädagogischer Förderbedarf nicht mit dem Bezug einer bestimmten Sozialleistung gleichgesetzt werden kann und eine bedarfsgerechte Förderung eine differenzierte Betrachtung der jeweiligen Ausgangslage erfordert. Hierbei muss zusätzlich gewährleistet sein, dass individuelle Sprach- und Entwicklungsförderbedarfe neben sozialstrukturellen Merkmalen eigenständig berücksichtigt werden.
Für Berlin ist dies von besonderer Bedeutung. Der ab 2027 vorgesehene Partizipationszuschlag stellt wesentlich auf den Bezug von Leistungen aus dem Bildungs- und Teilhabepaket und auf bestimmte Schwellenwerte ab. Ein solcher Ansatz erfasst jedoch nicht alle Kinder mit tatsächlichem Sprach- oder Entwicklungsförderbedarf und kann dazu führen, dass Einrichtungen mit einem erhöhten pädagogischen Unterstützungsbedarf aufgrund der Eindimensionalität des Auswahlansatzes nicht oder nicht ausreichend berücksichtigt werden.
Der VKMK fordert daher:
Ein individuell festgestellter Sprach- oder Entwicklungsförderbedarf muss ein eigenständiges Zugangskriterium sein.
Transferleistungsbezug darf nicht zum alleinigen oder dominierenden Kriterium werden.
Sozialraumdaten können ergänzend herangezogen werden, dürfen aber individuelle Bedarfe nicht verdrängen.
Die Auswahlverfahren müssen transparent, überprüfbar und bürokratiearm sein.
Die Auswahl entsprechender Einrichtungen muss unabhängig von der Trägerart erfolgen.
XI. Zusätzliche Personalressourcen bedarfsgerecht bemessen und vollständig finanzieren
Die in § 22d Absatz 1 SGB VIII-E vorgesehene Staffelung von 20, 40 und 60 Wochenstunden zusätzlicher Personalressourcen für Startchancen-Kitas ist nachvollziehbar, bildet die unterschiedlichen Belastungsstrukturen der Einrichtungen jedoch nur eingeschränkt ab. Eine Kita mit 79 Kindern kann einen nahezu identischen Bedarf haben wie eine Kita mit 81 Kindern, erhält nach dem Entwurf aber nur die Hälfte der Mindestressource. Dies kann zu einer fachlich nicht bedarfsgerechten personellen Ausstattung führen, da starre Schwellenwerte vergleichbare Ausgangslagen unterschiedlich behandeln und insbesondere kleine und mittelgroße Einrichtungen benachteiligen können.
Neben der bedarfsgerechten Bemessung zusätzlicher Personalressourcen ist auch deren fachliche Qualifikation entscheidend. Die im Referentenentwurf festgelegten Anforderungen an die zusätzliche personelle Ausstattung beschränken sich bislang auf den Einsatz „einschlägig qualifizierter Fachkräfte“. Zur Vermeidung unterschiedlicher Auslegungen und eines Ausschlusses anderweitig qualifizierter Fachkräfte sollte die Regelung ausdrücklich den Einsatz qualifizierter multiprofessioneller Fachkräfte ermöglichen, deren fachliche Expertise insbesondere die Bereiche sprachliche Bildung, Sozial- und Familienarbeit, heilpädagogische Unterstützung sowie Netzwerk- und Übergangsarbeit umfasst.
Der VKMK fordert daher:
einen garantierten Grundsockel für alle förderberechtigten Einrichtungen,
ergänzt um einen linearen kind- und bedarfsbezogenen Anteil,
einen Härtefall- beziehungsweise Mehrbedarfszuschlag,
sowie eine Konkretisierung der Qualifikationsanforderungen, die den Einsatz qualifizierter multiprofessioneller Fachkräfte ausdrücklich einschließt.
XII. Finanzierungsvorbehalt des § 74a SGB VIII-E begrenzen
Die in § 74a SGB VIII-E vorgesehene Verknüpfung der Finanzierung mit der Umsetzung der §§ 22 bis 22d SGB VIII-E ab dem Jahr 2032 ist grundsätzlich nachvollziehbar, da öffentliche Mittel an die Einhaltung gesetzlicher Qualitätsstandards geknüpft werden können. Voraussetzung hierfür ist jedoch, dass die öffentliche Hand die zur Umsetzung erforderlichen personellen und finanziellen Ressourcen vollständig bereitstellt und die gesetzlichen Anforderungen hinreichend bestimmt sowie tatsächlich erfüllbar sind.
Freie Träger dürfen nicht mit finanziellen Nachteilen belastet werden, wenn die Nichterfüllung gesetzlicher Anforderungen auf einem nachgewiesenen Fachkräftemangel, einer unzureichenden öffentlichen Finanzierung oder anderen vom Träger nicht zu vertretenden Umständen beruht. Ebenso sollte vor einer Einschränkung oder Versagung der Finanzierung ein verbindliches Beratungs- und Nachbesserungsverfahren vorgesehen werden, das den Trägern ermöglicht, festgestellte Mängel innerhalb einer angemessenen Frist zu beheben. Geringfügige oder unverschuldete Abweichungen dürfen nicht zum Entzug der Finanzierung führen. Erst bei erheblichen und fortbestehenden Verstößen trotz angemessener Nachbesserungsmöglichkeiten und ausreichender Ressourcen dürfen finanzielle Sanktionen in Betracht gezogen werden. Dabei müssen der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sowie ein wirksamer Rechtsschutz gewährleistet sein. Die in Berlin bereits bestehenden Beratungs-, Prüf-, Schieds- und Nachbesserungsverfahren der RV Tag sollten hierbei als Vorbild für ein verhältnismäßiges Verfahren dienen.
Der VKMK fordert daher folgende Ergänzung:
„Eine Einschränkung oder Versagung der Finanzierung ist ausgeschlossen, soweit die Nichterfüllung auf einer nicht ausreichenden öffentlichen Finanzierung, einem nachgewiesenen Fachkräftemangel oder sonstigen vom Träger nicht zu vertretenden Umständen beruht.“
XIII. Bürokratie begrenzen
Der Gesetzentwurf bezeichnet die vorgesehenen Regelungen als bürokratiearm. Tatsächlich entstehen jedoch auf verschiedenen Ebenen zusätzliche Dokumentations-, Nachweis- und Mitwirkungspflichten. Für pädagogische Fachkräfte betreffen diese insbesondere die Beobachtung und Dokumentation kindlicher Bildungs- und Entwicklungsprozesse, Sprach- und Entwicklungsstandsfeststellungen sowie die Planung und Dokumentation individueller Fördermaßnahmen. Für Träger und Einrichtungen entstehen zusätzliche Anforderungen insbesondere im Bereich der Datenübermittlung und des Nachweiswesens. Den zuständigen Behörden obliegen darüber hinaus die statistische Erfassung der Daten, die Identifikation förderberechtigter Einrichtungen sowie die Prüfung der Finanzierungsvoraussetzungen.
Die hieraus resultierenden zusätzlichen Belastungen werden jedoch nur unzureichend berücksichtigt. Der vom Entwurf ausgewiesene Verwaltungsaufwand von bundesweit 7,27 Millionen Euro jährlich und 6,154 Millionen Euro einmalig bildet vorrangig behördliche Prozesse ab. Der tatsächliche Aufwand in Einrichtungen und bei freien Trägern wird dagegen nicht als wirtschaftlicher Erfüllungsaufwand anerkannt. Diese Annahme ist nicht überzeugend. Freie Träger müssen Personal einsetzen, IT-Systeme anpassen, Beschäftigte qualifizieren, Daten prüfen und Nachweise führen.
Der VKMK fordert daher:
eine neue und realistische Bürokratiekostenberechnung,
eine vollständige Refinanzierung des Trägerverwaltungsaufwands,
einheitliche digitale Schnittstellen für den Datenaustausch,
eine konsequente Umsetzung des Once-only-Prinzips,
die Anerkennung bestehender Landesmeldesysteme,
den Verzicht auf parallele Bundes-, Landes- und Trägerstatistiken.
XIV. Evaluation früher vorsehen
Mit dem bundesweiten Monitoring und der Evaluation nach § 24v SGB VIII-E schafft der Gesetzentwurf eine wichtige Grundlage für die Überprüfung der Wirksamkeit der gesetzlichen Regelungen und der hierauf beruhenden Maßnahmen. Eine erste umfassende Evaluation erst sechs Jahre nach Inkrafttreten des Gesetzes erfolgt jedoch zu spät. Zu diesem Zeitpunkt sind bereits finanzielle, organisatorische und strukturelle Pfadabhängigkeiten entstanden, sodass Fehlentwicklungen nur noch mit erheblichem Aufwand korrigiert werden können.
Darüber hinaus sollte das Monitoring ausdrücklich auch der Überprüfung dienen, ob die bereitgestellten Bundesmittel für eine bedarfsgerechte Umsetzung der gesetzlichen Anforderungen ausreichen. Ergibt das Monitoring einen zusätzlichen Finanzierungsbedarf, muss eine entsprechende Anpassung der Bundesmittel erfolgen.
Der VKMK fordert daher:
eine erste unabhängige Zwischenevaluation spätestens Ende 2030,
eine gesonderte Finanzierungsprüfung vor der Absenkung der Bundesmittel,
eine Kosten- und Wirkungskontrolle vor dem vollständigen Inkrafttreten im Jahr 2032,
eine verbindliche Nachsteuerungsklausel,
eine kontinuierliche Beteiligung freier Träger und ihrer Verbände.
XV. Schlussfolgerung
Der Referentenentwurf setzt wichtige fachliche Impulse und erkennt zentrale Qualitätsfaktoren der Kindertagesbetreuung an. Insbesondere die gesetzliche Berücksichtigung mittelbarer pädagogischer Arbeit, von Ausfallzeiten, Leitung, Praxisanleitung, Fachberatung sowie zusätzlicher Ressourcen für belastete Einrichtungen ist ausdrücklich zu begrüßen. Die Wirksamkeit des Gesetzes steht und fällt jedoch mit seiner Finanzierung. Dauerhafte Bundesstandards dürfen nicht durch zeitlich begrenzte, nominal sinkende und nicht dynamisierte Bundesmittel finanziert werden. Bleibt die Finanzierung hinter den tatsächlichen Kosten zurück, droht das Gesetz seine eigenen Ziele zu verfehlen: Anstelle einer nachhaltigen Verbesserung von Qualität und Chancengerechtigkeit entstehen zusätzliche finanzielle Belastungen für Länder und Kommunen. Dies gefährdet sowohl den Erhalt bestehender Qualitätsstandards als auch die mit dem SCQEG angestrebte Verbesserung der Startchancen von Kindern.
Der VKMK fordert deshalb eine grundlegende Nachbesserung:
Verbindliche Qualitätsstandards erfordern eine verbindliche Finanzierung. Jede neue gesetzliche Leistungspflicht muss zusätzlich, vollständig, dauerhaft und dynamisiert finanziert werden. Bereits bestehende Landesstandards müssen anerkannt werden, ohne dass fortschrittliche Länder mit einem höheren Qualitätsniveau in der frühkindlichen Bildung finanzielle Nachteile erleiden.
Nur unter diesen Voraussetzungen kann das SCQEG tatsächlich zu einer nachhaltigen Verbesserung der Startchancen von Kindern und zu einer bundesweiten Konvergenz der Qualität nach oben führen.
Berlin, 29. Juli 2026
Quellen:
¹ Vgl. García, J. L.; Heckman, J. J.; Leaf, D. E.; Prados, M. J. (2020): Quantifying the Life-Cycle Benefits of an Influential Early-Childhood Program. In: Journal of Political Economy, 128(7), S. 2502–2541.
² Vgl. OECD (2021): Starting Strong VI: Supporting Meaningful Interactions in Early Childhood Education and Care. Paris: OECD Publishing.
³ Vgl. Bock-Famulla, K.; Berg, E.; Girndt, A.; Akko, D. P.; Krause, M.; Schütz, J. (2024): Länderreport Frühkindliche Bildungssysteme 2023. Transparenz schaffen – Governance stärken. Gütersloh: Bertelsmann Stiftung.
